可持续交通 | 如何打破资金困境，构建更具韧性的城市公共交通系统？

原文：4 Cities Looking Beyond Rider Fares to Fund Better, More Resilient Public Transit

发展公共交通，是解决气候和经济发展问题的关键之一。然而，运力增长带来的成本激增，令全球许多城市的公共交通系统不堪重负。对此，必威在线登录 （WRI）通过深入研究全球相关案例，梳理出了探索多元化资金来源的成功实践：这些经验有助于各城市为公共交通系统构建更加强韧的财务基础，从而裨益旅客，并帮助缓解气候变化。

公共交通系统不仅是连接人、就业与公共服务的“城市血管”，也是应对气候变化的重要解决方案。研究指出，要实现全球1.5度温升目标，到2030年，公共交通的运力需要翻一番[1]。

然而，运力增长势必会带来高昂的运营成本，而全球许多城市的公共交通系统眼下正面临着资金短缺的困境。特别是在新冠疫情期间，全球主要城市的公共交通客运量骤减了60%，使得票价收入大幅缩水，公司连员工薪资、汽柴油成本与车辆维护等日常运维费用都难以支付。截至今日，全球许多城市的公共交通客运量（以及票价收入）仍未完全恢复至疫情前水平。尽管政府的救助补贴为许多公交企业提供了暂时援助，但这并非长久之计。随着补贴到期，许多企业将再次陷入财政危机。

然而，并非所有城市的公共交通系统都如此困窘——

WRI近期对全球多个城市的公共交通系统开展研究，对比了它们在疫情前及期间的筹资途径和收入来源。结果表明，部分城市的公共交通系统虽然在疫情期间客运量下降，但收入却保持稳定，甚至有所增加。政府的资金支持固然重要，但这些城市更多地是依靠多元化的资金来源维持了自己的财务韧性，在危机中站稳脚跟。随着全球城市持续扩张公共交通系统，这些成功案例将帮助更多城市在变化莫测的环境中提升公共交通系统的便捷性与韧性。

疫情冲击下，哪些城市的公共交通系统扛住了？

WRI最新的研究报告[2]分析了全球11个大城市的公共交通系统，包括亚的斯亚贝巴、班加罗尔、芝加哥、哥本哈根、休斯顿、雅加达、墨西哥城、巴黎、里约热内卢、圣保罗和华盛顿特区。

分析结果显示，发达经济体与中低收入国家的城市在公共交通的资金来源上存在显著差异。中低收入国家的公共交通系统往往更依赖于票价收入，因此在疫情期间面临的财务挑战也更严峻。以里约热内卢为例，疫情前其公共交通系统完全依靠票价收入，而其收入在2019-2022年间经历了严重下滑，相对往年减少了25%。

这种收入锐减的影响直接波及了乘客及公共交通系统从业人员：巴西有55家公交公司被迫倒闭，9万名公交员工因此失业。而印度班加罗尔唯一的公交公司不得不暂停运营近两个月，并在恢复运营后为弥补收入损失而提高了票价。

尽管WRI调查的多数城市公共交通系统在疫情期间收入下降，但也有少数城市受到的影响较小，其中一个主要原因是政府加大了财政支持力度。例如，有些城市的公共交通系统在疫情前就获得了大量的政府资金支持，如埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴、印尼雅加达和墨西哥墨西哥城。美国和欧洲的公共交通系统也在疫情期间获得了政府的救助补贴，得以稳定了收入来源。比如美国芝加哥、华盛顿特区和休斯顿以及法国巴黎的公共交通系统，都获得了丰厚的补贴，弥补了票价收入损失造成的缺口。

其他资金来源也发挥了重要作用。WRI研究显示，发达国家的公共交通系统通常拥有更多元的资金来源，例如交通附加费、政府专项税收和商业收入等，正因如此，即使客运量大幅下降，这些城市的公共交通系统仍能保持相对稳定的财务状况。

如何拓宽公共交通资金来源？

疫情暴露了全球公共交通系统在面临突发危机时的脆弱性。在走出疫情的阴霾后，全球城市及其交通部门面临着一项艰巨的任务——不仅要设法恢复客运量，应对新的通勤习惯，还要拓展资金来源，在保证服务频次和质量的同时，增强公共交通系统的韧性，以更好地应对未来的挑战。

开拓新的资金来源对于公共交通的可持续发展至关重要。WRI的研究发现，公共交通系统的资金主要来自以下三种渠道：

直接资金来源：

是指直接来自乘客和使用者的费用，包括票价收入、停车费和拥堵收费。提高票价确实可以增加收入，但需要考虑不同乘客的经济承受能力，根据出行时间、距离或乘客类别等因素合理调整票价，以确保所有人都能负担得起。在人口密集、公共交通网络完善的城市，政府还可以通过征收停车费和拥堵费等方式来增加收入。这些方式不仅有助于缓解道路拥堵、优化道路使用，还能为改善公共交通服务提供额外的资金支持。

间接资金来源：

公共交通可以为城市带来多种经济的“溢出”效益，比如提升周边房价、增加周边企业收入等。但这些经济效益往往不会直接转化为公共交通系统的收入。间接资金机制可以帮助将其中的部分经济收益回馈给公共交通系统。例如“土地价值捕获（land value capture）”措施，即针对因公共交通改善而带来的房地产增值征收税费，并将这部分税费收入用于地铁建设项目；地方专项税（如地方消费税）可以让受益于公共交通系统的企业缴纳部分税费，作为公共交通系统的资金来源。

综合资金来源：

包括来自政府拨款、地方或中央的财政预算及其他非专项收入。在经济不景气或特殊时期，这部分资金可以弥补上述直接或间接资金来源的不足。特别是中央或地方拨款可以用于基础设施建设、运营补贴或为特定人群（如低收入乘客）提供票价优惠。

案例：全球四座城市的公共交通系统创新性资金来源

公共交通系统在提供高频次、高质量的优质服务时，也面临运维成本高的挑战。目前，全球很多城市已开始探索多元化资金来源，以扩大与改善公共交通系统。WRI深入分析了四个成功案例：

法国巴黎

巴黎48%的公共交通系统收入来自于“出行税”（Versement Mobilité, VM）[3]。这项税收自上世纪70年代开始实施，针对公共交通系统周边且雇员人数超过11人的企业，税率为雇员总工资的1.6%-2.4%。这项税收一直是巴黎地铁以及其他公共交通系统的重要资金来源。

出行税让更多人为公共交通系统“买单”而不仅仅是乘客。通过向企业征税，可以确保每个人都为城市的公共交通系统作出贡献，即使某些员工不使用公共交通。这不仅让公共交通系统更加便利，还改善了空气质量，缓解了交通拥堵。此外，出行税的收入还可用于补贴票价，将乘客的出行费用维持在较低的水平。

印度尼西亚雅加达

在雅加达[4]，公共交通占机动车出行总量的10%[5]，每天有256万市民乘坐公共交通上班、上学。许多乘客是低收入者，依赖优惠票价（单程仅3,500印尼盾，约合0.35美元）出行。然而，仅靠票价收入无法覆盖运营成本。好在地方政府提供了充足的财政支持，不仅扩大了城市的公共交通网络，也将票价保持在居民可负担的水平。

从2004年至2021年，雅加达政府不断加大对公共交通的补贴力度。目前，雅加达市的Transjakarta网络已扩展至城市核心区以外，覆盖了约 82%的城市居民[6]，票价却一直没涨。公共交通系统网络的扩展不仅让郊区居民更容易获取工作，还缓解了交通拥堵，改善了空气质量。作为全球污染最严重的城市之一[7]，雅加达通过改善公共交通系统，正在为提升空气质量做出努力。

哥伦比亚波哥大

在波哥大[8]，私家车占城市出行量的12%~15%。过去，私家车可以免费停在路边。自2021年起，波哥大市政府在富人区实施路边停车收费的新政策，重新收回了对路边停车的管辖权。收取的停车费被重新投入到波哥大TransMilenio公共交通系统的建设中，用于公交电动化[9]、基础设施维护以及提高服务质量（如增加班次）等改进措施。

这项政策不仅带来了新收入，还鼓励人们更多地使用公共交通出行，通过增加人员流动促进本地经济发展，同时也更好地管理路边停车的问题。

印度班加罗尔

班加罗尔[10]的常住人口超过1050万，交通拥堵问题十分严重。虽然该市正在扩建地铁线路以覆盖更多区域，但高昂的建设成本让资金压力巨大。因此，班加罗尔地铁部门正在探索多种创新筹资方式：

地铁周边土地增值：允许地铁沿线500米内的建筑申请更高的容积率，推动“公交为导向（TOD）”的房地产开发；

碳信用交易：将公共交通系统扩建带来的减排量转化为碳信用，通过碳市场交易。

这些举措不仅将有助于推动地铁建设，还能覆盖持续运营的成本。如果这些提案得到实施，预计可筹集高达3亿美元的资金[11]。

构建一个可靠且具有韧性的公共交通系统，实现未来的可持续发展

公共交通是解决气候和经济发展问题的关键，新冠疫情暴露了其脆弱性，特别是中低收入国家首当其冲。如今，城市比以往任何时候都更需要能够抵御未来冲击、适应环境变化的交通基础设施和服务资金来源。通过探索包括直接、间接和综合性在内的多元化公共交通系统资金来源渠道，各城市可以为公共交通系统构建更加强大、更具韧性的财务基础。这不仅能让乘客受益，也有助于缓解气候变化。

注：本文中讨论的仅为城市和交通机构可以利用的潜在资金来源，并非完整清单。城市公共交通系统需要通过与当地和地方政府合作来确定具体的资金来源，需因地制宜。如欲了解更多详细信息，请点击“阅读原文”，参阅WRI最新的研究报告：《公共交通票价观察：城市公共交通运营资金的来源》[12]。

原文作者

Anna Kustar, Adam Davidson, Thet Hein Tun, Ben Welle, Meghna Ray

参考文献
[1]https://outlook.transformative-mobility.org/
[2]https://www.wri.org/research/fare-look-funding-urban-public-transport-operations?auHash=58XzRcMRpr1iPrxk59EIHgGkfGW9wRnkhx69s_YcK28
[3]https://fabricofparis.com/2024/01/24/transport-in-ile-de-france-a-new-year-retrospective-how-paris-pays-for-its-transport.html#:~:text=The%20single%20most%20important%20source,%C3%8Ele%2Dde%2DFrance%20Mobilit%C3%A9s.
[4]https://thefutureispublictransport.org/jakarta/
[5]https://transformative-mobility.org/wp-content/uploads/2023/03/Factsheet-Jakarta-Ff2qaG.pdf
[6]https://thefutureispublictransport.org/jakarta/
[7]https://www.wri.org/insights/air-pollution-southeast-asia-cities-jakarta-el-nino
[8]https://blogs.worldbank.org/en/transport/parking-and-congestion-charges-are-we-sitting-gold-mine
[9]https://www.wri.org/update/electric-buses-colombian-cities
[10]https://www.wri.org/research/synergizing-land-value-capture-tod
[11]https://www.wri.org/research/synergizing-land-value-capture-tod
[12]https://www.wri.org/research/fare-look-funding-urban-public-transport-operations?auHash=58XzRcMRpr1iPrxk59EIHgGkfGW9wRnkhx69s_YcK28