本文译自：Understanding the Paris Agreement's 'Global Goal on Adaptation'

气候危机之下，全球近半人口（约36亿）的生计正岌岌可危[1]。随着气温持续升高，受冲击的人口规模也持续扩大。仅靠气候减缓（mitigation）一条腿奔跑已远远不够，气候适应（adaptation）方面的努力必须加速加码，刻不容缓[2]。

世界需要清晰科学的目标、行动路径与落实机制。过去八年，各国在定义“全球气候适应目标”（Global Goal of Adaptation, GGA*）方面的进展并不乐观。2023年末，各缔约方最终在COP28达成整体框架[3]，列举了广义上的全球适应目标和亟须采取行动的关键领域，为接下来的全球适应工作奠定了坚实基础。然而，该框架还有许多地方亟须完善，比如缺乏量化、可衡量的目标，也尚未提出调动资金、技术和能力建设的措施（即“实施方式”）。为此，COP28启动了为期两年的“阿联酋-贝伦”工作计划，敦促各方在贝伦COP30之前为上述问题寻求有效的解决方案。

*什么是GGA？

“全球适应目标”（GGA）是《巴黎协定》[4]第七条第一款内容规定的一项集体承诺：“缔约方兹确立关于提高气候变化适应能力、加强抗御力和减少对气候变化的脆弱性的全球适应目标，以促进可持续发展，并确保在第二条所述气温目标方面采取适当的适应对策。”该目标由非洲谈判小组（AGN）于2013年提出，并于2015年确立，旨在为推动全球气候适应政治行动和资金支持设定具体、可测量的目标和指导方针，并提供一个统一的框架。毫无疑问，GGA的制定充满了复杂的挑战。各国/地区适应方案往往具有极强的地域和环境特点[5]，各谈判方在关键政治问题上也常难以快速达成一致。

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图源：Joerg Boethling/Alamy

GGA现行框架包括什么？缺少什么？

COP28提出的“全球适应目标”框架，即“阿联酋全球气候韧性框架”[6]，强调了所有缔约方需要在如粮食、水、卫生等关键领域采取气候适应行动。这些议题是全球共同关注、相互关联的，因此能将各国和全球层面气候适应相关的诉求连接起来，为凝聚全球气候适应共识和雄心奠定重要基础。

该框架还列出了总体的全球目标，虽然量化工作尚未完成，但还是不可否认，这些目标将为各国制定和执行气候适应方案带来重要的指导意义。其中包括：

1影响、脆弱性和风险评估：到2030年，所有缔约方都要评估气候灾害、气候变化影响以及风险暴露度和脆弱性，并将评估结果应用于国家适应方案、政策工具，以及规划流程和/或战略的制定和调整。此外，到2027年，所有缔约方都要建立系统观测站点来收集气候数据，并建立多灾种早期预警系统，提供气候信息服务以降低风险。

2规划：到2030年，所有缔约方都拥有由国家主导、性别平等、可参与且完全透明的国家适应方案、政策工具和规划流程，并让气候适应成为所有相关战略和计划的主流内容。

3执行：到2030年，所有缔约方在执行其国家适应方案、政策和战略方面有所进展，并减少主要气候灾害对其社会和经济的影响。

4监测、评估和学习（MEL）：到2030年，所有缔约方将围绕其国家层面的气候适应行动设计和建立起监测、评估和学习系统，并建立相应的配套机制，确保这些系统能够正常运作。

但客观而言，该框架与当前全球气候适应需求仍存在明显差距，比如缺乏具体、可衡量的指标来跟进实际行动，评估全球行动进展。不仅如此，该框架在气候适应资金动员上的力度也还远远不够。格拉斯哥-沙姆沙伊赫（GlaSS）工作方案*建议，到2030年，全球用于气候适应的资金规模应与气候减缓资金相当，并且随着全球适应需求的增长相应增加。

*什么是GlaSS工作方案？

在COP26上，各缔约方设立了为期两年的格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标工作方案（Glasgow–Sharm el-Sheikh Work Programme）。工作方案于2022年至2024年间实施，旨在通过定期研讨会和制定进展评估方法学，提高对适应目标进展的评估[7]，并通过以国家为主导的过程推动和提升气候适应行动[8]。

此外，GGA框架也尚未涉及“共同但有区别的责任和各自能力原则”（CBDR-RC）。该原则认可不同国家可根据其经济实力和发展水平在应对气候变化方面承担不同程度的责任。为期两年的阿联酋-贝伦工作计划将针对上述不足探索解决之道。

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在孟加拉国，极端降雨后淹没了大量房屋。图源：Muhammad Amdad Hossain/Climate Visuals

未来两年，各谈判方将继续努力攻克一系列难题，包括：

1如何确保GGA既有具体、可操作的科学目标，也能在政治层面形成一套强有力的愿景叙事，避免创建一个纯理论的、缺乏具体落实路径的框架？

2如何制定各方都能接受的融资机制，确保各国（特别是发达国家）兑现其资金承诺、有效地缩小全球适应资金缺口？

3如何建立全面、灵活、可管理指标体系，充分将环境、社会和经济等变量因素纳入考量，确保GGA能够灵活适用于不同的区域背景和规模？

4如何提高气候适应的政策优先级？部分国家认为气候适应攸关生死，刻不容缓，而另一些国家则可能认为气候适应的优先级不比经济发展或气候减缓。

5如何帮助部分国家优化气候适应相关的数据和知识能力，为制定行之有效的气候适应方案奠定基础？

6如何更“自下而上”地定义衡量标准和解决方案，帮助各国评估地方举措，并将相关数据系统地纳入国家和地方各级的监测、评估和学习进程？

任重道远，GGA能否如愿达成？

在各国努力加强和实施“全球适应目标”时，必须确保“无人掉队”，尤其是气候危机下那些最为脆弱的国家、社区和人群，他们的需求和声音不能被忽视和淹没。以下四项重要原则，需要在全球加速气候适应行动的过程中贯穿始终：

01关注公平与正义

在实施“全球适应目标”时，应将“公平与正义”原则作为核心考量[9]，以确保气候变化适应措施不会加剧现有的不平等。例如，应妥善设计金融机制，避免加重发展中国家的债务负担，从而进一步掣肘其支持自身气候行动的能力[10]。

02加强地方主导

各国应因地制宜，根据其实际环境和国情为自己量身打造气候适应战略。GGA应确保当地居民，尤其是最易受到气候变化影响的居民能够参与气候适应方案的制定和执行[11]，积极鼓励参与者强化“主人翁”意识，提高韧性，加强社会凝聚力。鉴于气候变化具有动态性，气候适应战略也应保持相应灵活度，实时调整，贴合实际。
另外，当地社区也应被授权参与决策、制定和执行气候适应战略[12]，以确保气候适应战略能符合当地的具体情况，满足当地要求。在此方面，“地方主导的适应原则” （Principles for Locally Led Adaptation）为促进社区参与提供了有用框架[13]。同时，决策者也必须让当地原住民、妇女、青年和其他人有效参与和投入到气候适应行动中，例如用当地语言发布和传播关于气候适应的信息，缩小知识差距。

03科学决策

制定气候适应方案应充分结合先进科学和本地传统经验，以确保适应方案能够贴合当地实情，并且科学高效。GGA必须重视当地原住民的经验智慧，充分尊重其权益和知识体系，推动他们积极参与到决策制定和解决方案设计中。同时，积极促进先进科学技术和知识向发展中国家转移，进一步增强当地的气候适应能力发展。

04多目标协同

气候适应不应、也无法孤军前行，它应成为其他国家和国际发展举措的重要组成部分，包括与广泛的可持续发展目标（SDGs）、昆明–蒙特利尔全球生物多样性框架和《联合国防治荒漠化公约》保持一致[14][15][16]。

赞比亚芒古当地的古老运河体系对地方经济作用重大，却经常因遭遇由气候因素引发的洪水而瘫痪。当地居民积极参与更新改造，制定因地制宜的解决方案。图源：CIF Action/Flickr

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未来两年，谈判者必须努力通过更具雄心的目标和强有力的融资机制来完善现有框架，确保GGA能转化为实际、高效的行动，为全球脆弱群体提供及时、充足的支持。只有这样，全球适应目标才能真正推动适应行动，以更有效的速度和规模加速解决气候危机。

原文作者

Chikondi Thangata, Mohamed Adow, Fatuma Hussein, Chukwumerije Okereke, Gboyega Olorunfemi, Henry Otchwemah

参考文献

[1] IPCC. 2023. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023.https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/

[2] UN. Introduction. https://unfccc.int/topics/adaptation-and-resilience/the-big-picture/introduction

[3] UN. Glasgow–Sharm el-Sheikh work programme on the global goal on adaptation referred to in decision 7/CMA.3. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2023_L18_adv.pdf

[4] UN. THE PARIS AGREEMENT. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/parisagreement_publication.pdf

[5] WRI. Getting Locally Led Adaptation Right: Examples from Around the World. https://www.wri.org/insights/getting-locally-led-adaptation-right-examples-around-world

[6] UN. Glasgow–Sharm el-Sheikh work programme on the global goal on adaptation referred to in decision 7/CMA.3. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2023_L18_adv.pdf

[7] https://www.wri.org/insights/cop26-key-outcomes-un-climate-talks-glasgow

[8] https://www.wri.org/technical-perspectives/can-global-goal-adaptation-be-locally-led

[9] [10]WRI. Developing Countries Won’t Beat the Climate Crisis Without Tackling Rising Debt. https://www.wri.org/insights/debt-climate-action-developing-countries

[11] [12]WRI. Can the Global Goal on Adaptation Be Locally Led?. https://www.wri.org/technical-perspectives/can-global-goal-adaptation-be-locally-led#:~:text=Recognizing%20that%20adaptation%20is%20a,reducing%20vulnerability%20to%20climate%20change.

[13] WRI. Principles for Locally Led Adaptation. https://www.wri.org/initiatives/locally-led-adaptation/principles-locally-led-adaptation

[14] UN. THE 17 GOALS. https://sdgs.un.org/goals

[15] CBD. THE BIODIVERSITY PLAN. https://www.cbd.int/gbf

[16] UN. CONVENTION. https://www.unccd.int/convention/overview