深度解读 | 国际公正转型政策Ep01：NDCs关注的“公正转型”究竟是什么？
公正转型已经成为保障全球气候行动的热点关切。然而，新冠疫情暴发使世界经济增长面临持续挑战，地缘冲突引发能源等多重危机，全球多地大选重塑权力格局… 众多外部压力削弱了各国政府化解气候行动所致的社会经济问题的能力。实现公正、包容的低碳转型比以往任何时候都更加重要。
第三轮国家自主贡献目标（NDCs）更新在即（2025年2月），是否会有更多缔约方在文件中提及“公正转型”以彰显其低碳转型的决心？已提及相关概念的缔约方，是否会制定更详细、更具雄心的目标？
在此背景下，2024年，必威在线登录 （WRI）发布《从概念到应用：解析80个缔约方核心气候文件中的公正转型》（以下简称《报告》），系统梳理了公正转型相关政策文本，提炼其政策内涵和核心原则框架，针对公正转型如何与现有气候行动实现相融互促提出建议，旨在助力各国更加平稳有序地开展气候行动，实现多重利好。
本期开始，我们将从公正转型的概念内涵探索、政策框架提炼和气候行动建议三方面对《报告》进行深入系列解读，与大家一同探索将公正转型从发展理念转为务实气候政策的可行路径。
关注公正转型至关重要
加速气候行动刻不容缓。《2024年排放差距报告》指出[1]，若想实现全球温控1.5℃目标，世界各国需要在第三轮NDCs中提升行动力度与减排雄心，2030年前温室气体排放量需要在2019年的基准上减少42%，2035年前减少57%。
公正转型为此轮NDCs更新体现各缔约方气候行动雄心的重要概念。在关键气候文件中提出公正转型，不仅有助于降低气候行动对高碳行业、区域经济及脆弱人群的冲击，还能提升行动方案的可行性与可靠性，为脆弱群体的发展提供必要支持，助力各国履行气候承诺，深化国际合作。
公正转型在气候领域的主流化历程
公正转型的概念起源于20世纪70年代美国工会活动。在化石能源产业转型过程中，出现了环境污染和工人健康受损的双重问题。公正转型的提出，旨在缓和环境保护和就业保障的二元对立局面。2010年，公正转型首次被写入国际气候条约《坎昆协议》中 ，强调了劳动力的公正转型，即创造体面及高质量工作的重要性。2015年，“劳动力的公正转型”也被纳入气候变化谈判里程碑《巴黎协定》的序言中。此后，公正转型在联合国环境规划署（UNDP）、国际劳工组织(ILO)、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处等国际组织的推动下，逐渐延伸至更广泛的经济、社会、和环境事务等领域。2022年，在沙姆沙伊赫举行的联合国气候变化框架公约第27次缔约方大会（COP27）上，通过了“公正转型路径工作方案” （JTWP），“公正转型”首次成为联合国气候变化大会（COP）的独立议题。次年，在迪拜举行的COP28上，JTWP的具体内容进一步细化，推动了各国开展公正转型相关工作。
各缔约方对公正转型的定义与理解
截至2024年5月，已有41%（80个）《巴黎协定》缔约方在UNFCCC收录的NDCs、长期温室气体低排放发展战略(LTS)和/或国家适应行动(NAPs)中使用“公正转型”这一术语*（国家分布请见图2）。既包含美国、英国、欧盟、日本等在内的发达国家，也包含南非、印度尼西亚、印度、墨西哥等在内的发展中国家。随着NDCs 更新，我们预期使用该术语的缔约方数量将进一步增加。
（*注：数据收集截至2024年5月 ，完整列表请见报告。此外，有部分国家已存在公正转型的实践，但并未被纳入研究范围内，这使得本文存在一定的局限性。）
公正转型虽然还没有形成共识定义，但已然被各国赋予消解“就业”与“气候”二元对立，促进气候行动加速展开的政策期望。
在梳理了80个提及公正转型的缔约方的气候政策文本后，我们发现，各国和地区对公正转型政策含义的认识仍在不断发展中，其范围和深度存在显著差异：
未明确定义：
- 有超过一半的缔约方（44个国家）仅直接引用公正转型这一术语，对“公正转型是什么”并没有具体论述。这些缔约方使用的表述有，“确保公正转型”或“遵守公正转型原则”等；
已明确定义：
- 已有36个缔约方对公正转型作出较为直接的定义，其中，27个欧盟成员国采用了统一的定义：
- 案例1：欧盟
欧盟将公正转型定义为“向气候中和经济进行的公平转型，不让任何一个人掉队”。该定义高度概括，提供的信息有限。部分欧盟国家（如比利时、卢森堡、德国和斯洛文尼亚）在欧盟定义的基础上，进行了自主扩展解释。同时，欧盟通过、建立了较为完整的公正转型机制，充分考虑到各成员国所处的发展阶段和转型需求的差异，明确公正转型的政策内涵。虽然欧盟定义简洁，但并未导致欧盟成员国在理解和实践上出现不一致的情况。
- 已对公正转型作出定义的缔约方普遍采用“气候行动目标+经济社会发展目标”的框架，将公正转型视为实现这些目标的战略、行动或政策体系：
- 案例2：阿根廷
在NAP中，阿根廷指出“公正转型是指导各国、社会行为体和国际组织采取行动的路线图，旨在推动社会和经济向可持续、低排放和有韧性的发展转变，以人为本，注重制定支持性和包容性的政策，确保所有人享有社会和环境正义。”
- 案例3：爱尔兰
在LTS中，爱尔兰指出，"公正转型是一个框架，涵盖了在经济转向可持续生产时保障生计所需的一系列社会干预措施。公正转型方法强调协调、长期和多管齐下的应对措施，涉及社会合作伙伴、行业和政府。”
这表明公正转型本身并不是终极目标，而是一种路径或政策工具，为各缔约方制定策略、构建政策框架和设计制度预留了空间。通过有机结合经济、环境、产业、教育等多领域的政策工具和手段，公正转型能够更有效地适应不同缔约方的具体需求与挑战。此外，这种定义也体现了政策制定者对公正转型行动的功能性期待——即协调低碳转型、气候韧性、经济发展和社会公平等多重可持续发展目标，消解传统“就业”与“气候”的二元对立，降低高碳地区对于低碳转型和气候行动的抵制。
公正转型与多个主流可持续发展倡议协同互促。
我们同时发现，提及公正转型的缔约方，对公正转型的相关表述与《巴黎协定》序言、ILO强调的《关于向人人享有环境可持续的经济和社会公正转型的指导方针》（简称《公正转型方针》）、“不让任何一个人掉队”原则（LNOB）和可持续发展目标（SDGs）紧密相连。这体现了各缔约方希望利用公正转型，使气候政策与经济、环境、产业、教育等多种政策工具和手段有机结合，实现低碳转型、气候韧性、经济发展和社会公平等多重可持续发展目标的决心。
- 《巴黎协定》序言：“考虑到务必根据国家制定的发展优先事项，实现劳动力公正转型以及创造体面工作和高质量就业岗位”[2]。
- ILO《公正转型方针》：强调多方协作、权利保障和系统性政策设计，以促进社会正义和体面劳动的方式应对气候变化，实现环境可持续与经济社会的共赢，平衡绿色转型中的效率与公平，“不让任何一个人掉队”[3]。
- 联合国LNOB原则：2016年，联合国行政首长理事会批准了《不让任何一个人掉队：可持续发展的平等和不歧视的共同框架》报告，首次提出“不让任何一个人掉队”（LNOB）的表述。该文件为各国实现平等（所有群体实现机会和结果的实质性平等）、非歧视（禁止根据《国际人权条约》确定的理由对个人和群体进行歧视），以及更广泛的公平（成本、利益和机会分配的公正性）提出了可行的行动建议[4]。
公正转型强化了就业保障的狭义目标，以及更广泛的可持续发展目标。这种关联在一定程度上可以减少国际沟通及合作中潜在的争议。然而，一旦公正转型成为两个甚至多个可持续发展目标的桥接工具后，其政策设计和实施的要求也会随之升高。如何在多目标之间协调优先级与实施顺序将成为影响政策落地的重要因素。因此，深化对公正转型的理解并进一步强化其实践的有效性，从而推动务实的气候行动，是当前亟待完成的重要任务。
下一期，我们将聚焦公正转型政策分析框架，继续与大家一同探索国际公正转型之路，敬请期待！
- 关于公正转型研究
自2023年以来，WRI中国团队携手各界合作伙伴，开展相关研究，通过对公正转型的深入解读、国内外案例分析以及指标体系构建，全面评估社会快速减排过程中可能出现的社会与经济风险，推动解决方案的形成，确保绿色发展的成本和利益在各区域、行业和人群中得到公平分配。
参考文献
[1]https://www.unep.org/zh-
[2]hans/resources/2024nianpaifangchajubaogao
https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf
[3]https://www.ilo.org/publications/guidelines-just-transition-towards-environmentally-sustainable-economies
[4]https://unsdg.un.org/zh/2030-agenda/universal-values/leave-no-one-behind