深度解读 | 国际公正转型政策Ep03：公正转型如何更好融入气候行动？
世界几大核心经济体的政治周期更迭，给全球气候治理体系带来了系统性冲击。这不仅动摇了国际社会对气候治理的信心，也为未来的转型路径带来诸多不确定性，这都成为了《巴黎协定》顺利推进的“绊脚石”。在这个全球绿色发展的关键节点，构建具有包容性的公正转型框架，破解"气候雄心-经济增长"间的结构性矛盾，已成为重塑全球治理的战略支点。
在此紧要时刻，在国家自主贡献承诺（NDCs）、长期排放战略（LTS）等关键文件中提及“公正转型”是各国展现气候行动信心与雄心的重要举措之一。2024年，必威在线登录 （WRI）发布《从概念到应用：解析80个缔约方核心气候文件中的公正转型》（以下简称《报告》），系统性梳理80个缔约方公正转型相关政策文本，提炼其政策内涵和核心原则框架，针对公正转型如何与现有气候行动实现相融互促提出建议，旨在助力各国更加平稳有序地开展气候行动，实现多重利好。
在前两期《报告》解读中，我们对公正转型的概念内涵和基于正义原则的政策框架进行了深入介绍，本篇将聚焦公正转型如何与气候行动更好地融合。
WRI统计显示，截至2024年5月，已经有80个缔约方在其国家自主贡献（NDCs）、长期温室气体低排放发展战略（LTS）和/或国家适应计划（NAPs）中明确提及“公正转型”。但各国对公正转型概念的认知和应用差异巨大，国际社会尚未对公正转型政策的内涵和边界形成共识，没有充分发挥该政策对气候行动的促进作用。融合公正转型与气候行动，激发各关键行动主体的气候雄心十分重要。
公正转型如何助力减缓气候变化？
80个提及公正转型的缔约方相关政策文本对各气候减缓行业的关注程度不尽相同。能源行业的关注度最高且最集中，其次是工业、交通和建筑，而土地变化和利用、废弃物和农业行业的关注度则相对较少。在简单对比全球排放数据后，我们发现各国公正转型政策偏好与行业的排放量并不完全重合，其中还叠加了对经济社会的综合考量，比如政策偏重那些创造大量就业和促进经济增长的行业，如建筑更新和能效改造，及其具体产业。
具体体现：
✦ 58个缔约方公正转型政策涉及能源行业，围绕如下议题展开：
- 保障传统化石能源有序退出是能源公正转型的焦点；
- 近中期“过渡能源”作用；
- 发展可再生能源应对负面经济社会影响；
- 支持能源安全和能源效率提升等。
✦45个缔约方公正转型政策涉及工业转型，围绕如下议题展开：
- 与能源行业相关公正转型措施相似、地理重合度高；
- 工业现代化和清洁化发展为重要内容。
✦34个缔约方公正转型政策涉及建筑领域，围绕如下议题展开：
- 建筑用能补贴和能效提升；
- 发挥建筑领域在低碳转型过程中吸纳劳动力和创造就业的潜力。
✦42个缔约方公正转型政策涉及交通领域，围绕如下议题展开：
- 提供出行补贴、支持绿色交通发展；
- 部分发展中国家针对交通领域的非正规就业设计了对应措施。
✦29个缔约方公正转型政策涉及废弃物，围绕如下议题展开：
- 废弃物低碳转型与循环经济挂钩，有巨大经济、社会、环境效益，是就业和经济的重大增长点；
- 废弃物的公正转型需要纳入推动正规化就业、保障就业人员健康和安全等方面考量。
✦26个缔约方公正转型政策涉及农业，围绕如下议题展开：
- 低碳转型和气候风险对农业中的脆弱群体产生了双重负面影响，因此，农业公正转型措施主要围绕提供社会保护和生产性支持展开；
- 协调粮食与能源安全也是农业领域重要的公正转型诉求。
✦17个缔约方公正转型政策涉及土地利用、土地利用变化与林业（LULUCF），围绕如下议题展开：
- 支持矿区和棕地的生态修复；
- 可持续林业发展以及森林社区生计保障；
- 可持续、公平且包容的土地利用规划。
公正转型如何助力气候适应行动？
在COP28上通过的公正转型路径的工作方案（JTWP）的具体条例强调，相关方案必须涵盖“在国家和国际层面加强适应和气候韧性的方法”，明确建立了公正转型与气候适应行动的联系。
《报告》数据显示，已经有超过1/3（31个）提及公正转型的缔约方在政策文本中对公正转型与适应/气候韧性做结合性讨论。
公正转型已经被用于结合和加强以下气候适应议题的讨论：
- 通过公正转型行动提升对气候行动影响和风险的认知，综合识别和评估脆弱行业、地区和人群，避免再次加剧社会不平等；
- 以公正转型加强弱势群体的能力建设和决策行动的参与能力；
- 公正转型从保护弱势群体的角度出发，在基础设施和空间优化方面推进适应行动的开展，包括建设气候韧性基础设施和制定平等的土地利用规划；
- 以公正转型为媒介，加强适应和减缓的协同，实现“1+1>2”的效果；
- 公正转型加强了“气候正义”的讨论，促进国际气候适应资金援助。
然而，许多国家并没有明确讨论该概念对气候适应行动的作用以及具体措施，而采用“公正转型至低碳和气候韧性的社会”的简单表述。因此，公正转型如何与适应行动协同推进，仍有待提升。
资金、能力和技术支持，为公正转型实践保驾护航
如“ 公正转型路径的工作方案”（JTWP）指出，实现公正转型还需要配套资金保障、技术支持及能力建设等相关机制。
- 资金： 近90%的缔约方提到与资金相关的表述，可见其重要性。由于公正转型目标多样化、支持措施广泛，资金筹集与金融策略存在显著的不确定性，公正转型资金机制建设尤为迫切。政府不仅是公正转型资金的主要来源，也在引导私营资本和获取国际气候资金方面发挥着关键作用；
- 能力建设、技术开发和转让：近2/3（53个）的缔约方提到了技术和科研，这些关键要素是转型地区、行业和人群通过绿色产业发展获得发展机会的基础。也有国家强调了教育和劳动力培训的重要性。
将公正转型融入气候行动
结合缔约方既有的气候行动与公正转型政策分析框架，我们认为，公正转型的应用领域可以在下述五方面进一步拓展：
- 全球减排行动：公正转型概念被用于讨论“公平和共同但有区别的责任原则”，协调国家间减排任务分配（分配正义）。减排议题中的公正转型强调，应对各国的发展阶段、国情、禀赋和需求给予承认和尊重，各国应自主决定转型路径和方法（承认正义），与国家自主贡献机制采用的“自下而上“工作方法的理念一致；
- 国际适应行动：发展中国家借助公正转型议题，敦促各国履行气候承诺并为受到气候风险威胁的地区提供保障（补偿正义）。为激励各国努力提高在减排和适应领域的雄心，公正转型议题在双边和多边气候合作中促进了国际气候相关资金、技术和信息交流，敦促各国聚焦煤炭地区、能源转型等关键议题，加速气候行动（补偿正义）；
- 国内减排行动：公正转型强调，在实现气候承诺、向低碳经济整体发展范式转变过程中，各国支出的成本和获取的效益不平衡（承认正义），而在地区、能源、工业、劳动力等领域的低碳转型过程中，公正转型可以发挥倡导善治、提升公平、修复损失等积极作用（程序正义、分配正义、补偿正义）；
- 国内适应行动：倡导公正转型与国家适应计划（NAPs）相结合，强调保护女性、年轻人、低收入者、原住民等经济和社会弱势和边缘化人群（承认正义），并通过优化政策制定过程和提高决策质量（程序正义、分配正义），加强国家、地区和脆弱人群的适应能力和气候韧性，减少气候脆弱性；
- 公正转型提倡综合施策，以应对气候变化的影响：设计经济补偿政策、提供培训和教育机会、完善社会福利保障等政策（分配正义补偿正义），完善国家气候减排和适应行动政策体系，促进低碳行动、经济转型和社会发展的协调共进。
公正转型是气候和环境治理的必然要求，也是应对当前和未来潜在的社会、经济问题的重要抓手。
在当前气候行动与1.5℃温控目标存在显著差距、新一轮国家自主贡献（NDCs）更新的背景下，通过整合各缔约方的气候行动，系统呈现经济和社会转型面临的挑战，并设计切实可行的公正转型路径，不仅能够为全球气候治理提供更加清晰的行动蓝图，还能将这一进程与资金、技术和能力建设等关键议题深度融合。这种协同推进的方式既有助于优化全球资源配置，又能为各缔约方明确气候行动方向，从而为加速实现全球气候目标提供有力支持。
- 关于公正转型研究
自2023年以来，WRI中国团队携手各界合作伙伴，开展相关研究，通过对公正转型的深入解读、国内外案例分析以及指标体系构建，全面评估社会快速减排过程中可能出现的社会与经济风险，推动解决方案的形成，确保绿色发展的成本和利益在各区域、行业和人群中得到公平分配。
