深度解读 | 国际公正转型政策Ep02：如何理解气候政策中的“正义原则”？

第三轮国家自主贡献目标（NDCs）更新在即，作为保障全球气候行动的关键举措，公正转型再次成为关注焦点。2024年，必威在线登录 （WRI）发布《从概念到应用：解析80个缔约方核心气候文件中的公正转型》（以下简称《报告》），系统梳理了80个缔约方公正转型相关政策文本，提炼其政策内涵和核心原则框架，针对公正转型如何与现有气候行动相融互促提出建议，旨在助力各国更加平稳有序地开展气候行动，实现多重利好。

近期我们将从公正转型的概念内涵探索、政策框架提炼和气候行动建议三方面，对《报告》进行系列深入解读。本篇将聚焦公正转型的正义原则，为大家解读其政策分析框架。

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虽然公正转型已经成为联合国气候变化大会（COP）的独立议题，并且得到了超过80个国家和地方的认同，但目前各缔约方尚未就公正转型的定义达成一致。而且，现有针对公正转型实践的研究大多局限于特定地区（欧美地区），议题多样化且分散。在这种情况下，推进相关实践可能会带来两个问题：一是不同利益方的认知分歧可能会进一步加大；二是基于欧美地区的公正转型经验对全球南方国家的参考价值有限，导致 “经验难以政策化，政策难以复制化”的局面。

为了帮助各缔约方更好地理解公正转型，为气候治理的关键相关方提供理论指导，并推动公正转型从概念走向实际应用，建构一个能够引导各方达成共识的公正转型政策框架已是当务之急。  
 

四个核心正义原则，

提升公正转型政策内涵的理解与应用*

（*注：所有原则概念以下均指在气候领域中的概念）

基于承认正义、程序正义、分配正义和补偿正义四项原则，我们建立了基于正义原则的公正转型政策分析框架，并通过系统梳理80个缔约方有关公正转型的政策文本（包括核心气候文件以及独立的公正转型政策文件），分析和提炼原则对应的政策实践要素，助推公正转型概念的政策转化。

1.承认正义

1）概念

在向更可持续的社会转型的决策过程中，承认并纳入边缘化的观点、知识和价值观，以及相互竞争的发展利益，认识到部分群体，尤其是那些可能被边缘化或适应转型能力较弱的利益方，可能或已经因气候和能源政策受到影响。

2）行动要素

• 要素1：确保发展中国家、土著社区、妇女、青年和子孙后代等较为边缘的群体在转型政策决策过程中的包容性参与和代表性；
• 要素2：纳入交叉视角，认识到性别、种族、阶级等不同身份如何交叉并塑造社区的经验、脆弱性和适应转型的能力；
• 要素3：认识和重视与可持续发展转型相关的不同形式的知识、文化和观点，而不是仅仅赋予西方主流叙事或知识体系以特权。通过使转型政策与当地目标、优先事项和发展愿望保持一致，以尊重国家、社区和群体的自决权。

3）政策举例

哥斯达黎加：哥斯达黎加认识到，一些群体的社会、经济和历史条件使其更容易受到气候变化的影响。最脆弱的群体包括残疾人、跨性别者、老年人、妇女和青年、儿童、土著人民和非洲人后裔社区。与此同时，原住民和非洲人后裔社区根据各自的世界观和与自然的关系保留的知识和传统，是无价的，这种认识应该成为与脆弱人群践行气候行动的基础。

来源：WRI根据Huttunen等的文献（Huttunen et al. 2024; Nachum 2021; Müllerová et al. 2023; Abram et al. 2022）的文献和国家公正转型文本整理。

大多数提及公正转型的缔约方视承认正义为公正转型的必然要求：近90%提及公正转型的缔约方（70个）响应了该原则。在转型政策中，他们认同或识别了边缘化或弱势群体，或通过包容性方式让这类群体有意义地参与对其产生影响的转型政策制定过程。

但将承认正义原则落实为实施政策仍然面临多个挑战：

• 各缔约方对“弱势群体”的界定不同：部分缔约方强调单一弱势群体，部分缔约方融合了气候风险、转型影响等多重视角，认定多种脆弱群体。其中，青少年、低收入群体以及女性被普遍认为受到气候变化和气候行动的负面影响。

• 各缔约方对识别边缘化或弱势群体方法的讨论不足：大多数缔约方的政策文本未详细提及弱势群体的识别方法，且多从单一维度识别低碳行动中的脆弱群体，缺少综合年龄、性别、职业、经济水平等社会经济指标的交叉性（intersectionality）视角，从而可能忽略或低估部分群体的脆弱性。

  举例来说，阿根廷和欧洲多国都采取了基于排放密集产业的转型脆弱性视角，认为受到影响的工人和社区是脆弱人群。但仅采取这一角度，可能会低估或忽略当地生态脆弱引致的额外气候灾害风险，以及当地青少年未来发展和就业的可持续性等其他风险。

2.程序正义

1）概念

在向更可持续和低碳经济转型的过程中，确保公平和包容性决策过程的原则和实践，保障所有利益相关者，包括边缘化群体，能够在有效的问责机制下，了解、理解、参与并影响决策。

2）行动要素

• 要素1：确保利益相关者（例如工人、社区和边缘群体）有意义地参与决策过程，保障其在制定转型政策和评估结果时有发言权 ；
• 要素2：在决策过程中，提高信息获取便利性和透明度，以确保利益相关者能够了解转型政策及其影响；
• 要素3：建立涉及经济和社会方面内容的政策谈判、协商和协议的正式流程，建立从工作场所到国际谈判等各个层面不同利益相关者之间的协商、谈判和信息交流机制，确保转型对所有相关方都是公正和公平的；
• 要素4：建立明确的问责机制，让决策者对转型政策成本、效益或者资金等要素的分配不公正行为负责。

3）政策举例

智利：智利在NDC中强调，本国公正转型战略的制定旨在保障脱碳过程中最脆弱群体的权利。2020年战略草案进行了充分的公民咨询，草案内容包括战略原则、实施领域和行动目标。相关部门会分析整理收集到的市民反馈，并对战略终稿进行针对性的修改。该公正转型战略以人为本，确保智利将向碳中和的能源转型纳入公平公正的社会和环境发展中，促进创造就业机会，提高人们的生活质量，并改善能源基础设施所在地区的环境条件。

来源：WRI根据Maria Antonia Tigre等（Maria Antonia Tigre 2023）的文献和国家公正转型文本整理

各缔约方对程序正义的响应率在四项原则中最低：约44%提及公正转型的缔约方（35个）的相关政策体现了程序正义原则，提出了增加边缘化或弱势群体参与转型政策制定的要求或具体措施。

程序正义强调了自下而上参与转型治理的重要性，如果公正转型缺少程序正义要素，则可能导致地方或部分群体不认同相关转型政策。仅依靠自上而下给予优惠政策，缺少自下而上的政策参与，可能导致施政内容与地方诉求之间的错位，进而影响转型政策的公正性和可接受度。

3.分配正义

1）概念

在向低碳经济转型过程中，不同社会经济群体、地区和部门之间发展机会、福利与转型成本的公平分配，并尽量避免给已处于不利地位或弱势的群体带来不公平的负担。同时，分配正义与《联合国气候变化框架公约》背景下的公平概念，以及共同但有区别的责任原则密切相关，承认不同国家和群体适应转型的能力不同，强调需要减轻对最贫穷和最弱势群体的负面影响。

2）行动要素

• 要素1：共同但有区别的责任原则指出，各国在国际气候治理的“共同责任“是尽可能地广泛合作以应对气候变化及其不利影响。同时各国也应考虑其不同的条件、能力、对温室气体排放的历史贡献和具体发展需要等要素，执行不同的气候承诺；
• 要素2：确保转型的成本和收益在社会和不同群体之间公平分配，包括补偿可能遭受损失的人以及确定谁应该承担转型成本，确保不会以牺牲其他利益相关者为代价使某些利益相关者获得不成比例的利益；
• 要素3：为受到转型负面影响（例如失业、经济变化或环境退化）的工人、社区或地区提供补偿或支持。同时，解决因转型而加剧的现有社会和经济不平等的问题，并确保弱势群体不会因变革而承受过大的负担；
• 要素4：向资源不足的国家、社区、人群提供技术援助和资金等能力建设支持，使其能够有意义地参与转型政策进程。

3）政策举例

欧盟：为了以公平的方式促进向气候中和经济的转型，不让任何一个人掉队，欧盟设立了社会气候基金来支持弱势家庭、微型企业和交通用户应对新的排放交易制度对建筑、道路运输和其他部门燃料的价格影响。原则上，根据其条例 5 中规定的条款，2026 年至 2032 年期间应提供最多 650 亿欧元的资金。欧盟排放交易体系修订版还加强了欧盟排放交易体系资助的现代化基金，为截至 2024 年 13 个低收入成员国的重大投资需求做出贡献。它包括对能源系统现代化和提高储能能源效率的投资提供支持、可再生能源的发电和使用以及能源网络的现代化，包括管道、电网和区域供热，促进碳依赖地区的公正转型。现代化基金的资金来自欧盟排放交易体系下拍卖 2021-30 年总配额 2% 的收入以及受益成员国转让的额外配额（5 个国家选择这样做）。2024 年至 2030 年间配额总量的另外 2.5% 也将拍卖用于现代化基金。

来源：课题组根据Honkonen等（Honkonen 2009; Pai, Harrison, and Zerriffi 2020; Schlosberg 2004; Stark, Gale, and Murphy-Gregory 2023）的文献和国家公正转型文本整理。

约76%提及公正转型的缔约方（61个），通过为识别出的脆弱地区或行业、边缘化或弱势群体提供倾向性或福利政策，来体现分配正义。

《报告》从分配对象和公平份额(fair share)两个角度横向对比这些缔约方的政策内容后发现：

• 分配对象

  缔约方在分配减排责任、减排资源、减排成本等不同对象的过程中，都能体现和实践分配正义；

• 公平份额

  1）大多数缔约方在政策中强调公平分配的重要性，以及对“最无优势”群体的保护，但是缺少对分配方法的描述，因此，很难判断分配结果是否公平；

  2）即便是那些已明确了具体分配方法的缔约方，采用的方法也呈现出多样化特点。仅有6个缔约方相对具体地描述了分配政策的制定原则或方法。

4.补偿正义

1）概念

补偿因转型政策所带来的对于人民权利、生计或环境的干扰和损害。

2）行动要素

• 要素1：以经济或其他形式补偿因为碳排放或气候变化，受到不成比例危害的地区和人民；
• 要素2：向历史上受到转型负面影响的个人、社区或生态系统提供经济支持、环境修复或其他形式的补偿；
• 要素3：提供转型补助金、再培训课程等，帮助工人获得新技能、适应新的就业机会或有尊严地退休，消除失业的影响。

3）政策举例

南非：社会保障部提议对社会保障和退休规定进行全面改革（DSD 2021），通过社会保障体系为长期贫困和失业者以及受部门变化或直接气候相关灾害影响的人提供的支持机制可能有所不同。在考虑社会保障综合改革时，关键是将社会支持的需求融入到公正转型之中。通过国家社会保障基金推动的基本收入支持以及强制性退休和残疾规定，加强受转型影响的人们的保障。

来源：WRI根据相关文献和国家公正转型文本整理。

约68%的提及公正转型缔约方（54个）的相关政策符合补偿正义原则。判断补偿正义的典型标准是，政策是否为脆弱地区、行业和人群提供培训、教育和能力提升的机会。

补偿正义的核心是修复气候行动已经造成的不平等问题，同时防止新的不平等出现。它的相关行动要素经常出现在各国针对化石能源转型地区的公正转型计划中。补偿正义的重点不是对不平等结果追责，而是更多地关注如何弥补受影响地区和群体的损失，以重建社区凝聚力。

政策分析框架，助推公正转型落地生根

基于正义原则的公正转型分析框架兼顾了公正转型概念应用的广度和深度，以“原则+要素”为核心结构，旨在为不同发展阶段、禀赋和需求的缔约方提供灵活的政策制定工具，激励其在各层级和领域探索适合自身的公正转型路径。

在下一篇解读文章中，我们将探讨如何将公正转型原则框架与各缔约国的行动相结合，为公正转型从发展共识转为气候政策提出具体行动建议。

关于公正转型研究

自2023年以来，WRI中国团队携手各界合作伙伴，开展相关研究，通过对公正转型的深入解读、国内外案例分析以及指标体系构建，全面评估社会快速减排过程中可能出现的社会与经济风险，推动解决方案的形成，确保绿色发展的成本和利益在各区域、行业和人群中得到公平分配。